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2019年政府工作报告特点与热点

  中央党校(国家行政学院)经济学部副主任 王小广

  一年一度的政府工作报告成为每年开局的热门话题。今天,我们将从四个方面分析解读2019年政府工作报告:第一个方面是政府工作报告的特点,第二个方面是2019年我国经济形势,第三个方面是对2019年宏观经济预期目标做一个简单的解读,第四个方面是解读几大热点政策。

  一、2019年政府工作报告的特点

  2019年是新中国成立70周年,是全面建成小康社会的关键一年。同时,我们的宏观经济形势发生了一些新的变化,即“稳中有变,变中有忧”。这个“变”不是一般的变,而是百年未有的大变局,不仅是我们面临的挑战,而且是重大的发展机遇。这个“变”是2018年以来我国宏观经济的一个特点,今年的政府工作报告也反映了这个特点,而相应的对策正是总理报告里讲的“没有跨不过的槛”。所以,今年的政府工作报告有两个关键字,一个是“变”,一个是“跨”,并具有以下特点:

  (一)在宏观经济政策上体现“稳增长优先”

  稳增长优先或稳字当头,指的是经济平稳增长,是发展的关键点。稳定成为最优先的目标的原因主要有四:

  第一,政府工作报告的十大重点任务:一是继续创新和完善宏观调控,确保经济运行在合理区间;二是激发市场主体活力,着力优化营商环境;三是坚持创新引领发展,培育壮大新动能;四是促进形成强大国内市场,持续释放内需潜力;五是对标全面建成小康社会任务,扎实推进脱贫攻坚和乡村振兴;六是促进区域协调发展,提高新型城镇化质量;七是加强污染防治和生态建设,大力推动绿色发展;八是深化重点领域改革,加快完善市场机制;九是推动全方位对外开放,培育国际经济合作和竞争新优势;十是加快发展社会事业,更好保障和改善民生。其中,2016年政府工作报告也讲到稳定和完善宏观调控政策,保持经济运行在合理区间,跟今年相似,都是在经济面临较大下行压力时。

  第二,从文字的数量看,政府工作报告内容的字数越多、讲得越细,就越重要。今年政府工作报告关于稳增长的内容比较多,有1800字左右,侧面说明了稳增长的重要性。

  第三,从内容、提法上看,2016年政府工作报告讲的是保持经济在合理区间,今年则提出“确保”,也就是从语气上体现了重要性。

  第四,针对去年“去杠杆”工作中存在的急躁的操作上不当之处,今年政府工作报告提出“防止紧缩效应叠加放大,决不能让经济运行滑出合理区间”。可见,稳增长是一个非常关键的任务,报告通篇体现了这个特点。

  (二)从目标上讲,稳增长的关键是稳就业

  稳增长的目标是稳就业,这一思路在今年政府工作报告里尤其显著。“就业优先政策要全面发力”,全面发力是指要把稳定就业增长放在更加突出的位置。这样一个政策趋向体现了两个方面:

  一是首次将就业优先政策置于宏观经济层面。过去,我们经常把就业问题当成微观问题去解决,实际上就业问题现在已经上升到了宏观的层面,即只要做到稳就业,那就什么都好办。

  二是稳增长首先是稳就业。只有“就业稳”,才能“收入增”。去年的政府工作报告开始对就业形势给出了充分的肯定,即充分就业。也就是说,尽管经济面临下行压力,但是宏观经济的重要指标之一(就业)还是非常好的。

  (三)稳增长的政策突出三个重点

  我们从今年政府工作报告的字里行间中可以体会到的三个重点,即稳增长怎么稳:一是宏观政策强调要减税降费且力度空前,也就是要降成本,主要指宏观税负、企业的压力;二是重在激发市场活力,包括放松市场准入限制、政府机构“放管服”改革继续等;三是扩大内需,包括投资需求、消费需求。

  二、2019年我国经济形势

  “今年我国发展面临的环境更复杂更严峻,可以预料和难以预料的风险挑战更多更大。”这两个“更更”,体现了现在发展环境的变化,所以“要做好打硬仗的充分准备”。这是中央对我国当前面临的内外环境的基本判断。结合今年政府工作报告,我们所面临的主要压力有以下三个方面:

  (一)三大压力叠加

  第一,我们面对的是深刻变化的外部环境。经济全球化遭遇波折,多边主义受到冲击,国际金融市场振荡……所以,压力的很大一个方面来自外部环境的变化,其主要表现也包括中美关系的变化。

  第二,我们面对的是经济转型阵痛凸显的严峻挑战。新老矛盾交织,周期性、结构性问题叠加,经济运行稳中有变、变中有忧。

  第三,我们面对的是两难多难问题增多的复杂局面。实现稳增长、防风险等多重目标,完成经济社会发展等多项任务,处理好当前与长远等多种关系,政策抉择和工作推进的难度明显加大。

  (二)主要经济问题

  第一,外部输入性风险上升。全球金融危机的余波还在继续影响着世界,使国际形势具有许多复杂性、不稳定性。今年政府工作报告讲的外部输入性风险上升,主要是指全球经济动力不足,再次放慢。中国处在全面升级的关键时期,面临“前堵后追”的双重压力,其表现为单边主义、贸易保护主义强化,特别是美国对华战略和政策出现重大转变;同时,比我们后发展的一些国家具有成本优势,而我们的成本优势、比较优势消失,最终导致我们出口压力加大。

  第二,中国经济面临消费增速减慢、有效投资增长乏力的新问题。党的十八大以后五年,我们的消费增速都是平稳的,而2018年以后则出现下降。所以,今年政府工作报告对消费下降的说法是消费增速减慢,这是一个新问题。消费是现在支持经济发展的主要因素,消费放慢,压力就会加大。消费增速减慢、有效投资增长乏力,讲的都是内需,即内需的调整、下滑,甚至不足,是我们现在面临的国内经济问题。

  第三,实体经济困难的老问题加重。实体经济过去几年所面临的一些困难进一步加大,成本上升导致回报利益下降。

  第四,自主创新能力不强,关键核心技术短板问题凸显。我们的自主创新能力尽管在过去有过很大提升,但相对于制造业强国、创新性国家还是不强,关键核心技术的短板问题突出就会受制于人。这个问题是一个大国向强国迈进的关键。过去我们讲短板,都是讲民生、生态环境等,但我们现在讲的短板是一个长期的发展的关键变量,即创新能力、关键技术。今年工作政府报告就把这一点特别点出来。

  第五,民生方面欠账较多。在民生问题上,我们还要继续补短板。

  (三)两难多难问题增多

  两难多难问题增多体现在哪些方面?一是稳增长和防风险两难,即要想稳增长就可能要放慢防风险,要加大防风险力度就可能会影响到稳增长,为此要结构性去杠杆、防风险;二是稳增长和调结构的长短两难,即调结构是一个长期的变量,稳增长是一个短期的任务;三是减税要求提高与税收增幅放慢的两难;四是房地产稳定中的两难,即房地产调整降低风险,又影响稳定;五是金融改革和金融稳定的两难。

  三、2019年宏观经济预期目标

  2019年宏观经济预期目标跟往年相比,总体保持稳定,没有太大的调整,但是有微调。

  (一)经济增长的目标适当下调

  2019年宏观经济增长目标有所下移,包括以下三点:一是国内生产总值增长6%-6.5%,这是一个符合全面建成小康目标要求的合理区间,而实际上增长的下限该是什么水平取决于就业,即只要保持充分就业,其对应的增长就是合理的;二是农村贫困人口减少1000万以上,居民收入增长和经济增长基本同步;三是生态环境进一步改善,单位国内生产总值能耗下降3%左右,主要污染物排放量继续下降,这个指标主要是对GDP增长的指标做了一个适当的调整,既要根据2020年全面建成小康社会的需要,又要稳增长当先。

  (二)其他目标基本不变

  “城镇新增就业1100万人以上,城镇调查失业率5.5%左右,城镇登记失业率4.5%以内”。就业指标跟去年一样有一点宽松,也就是说基本不会滑出这个区间。

  “居民消费价格涨幅3%左右”。2018年CPI增长是2.1,结合目前全球经济放慢,中国经济也在放慢的情况,我们CPI基本不会加速上涨。

  “国际收支基本平衡,进出口稳中提质;宏观杠杆率基本稳定,金融财政风险有效防控”。这个不变的指标对我们整个经济起到了稳定的作用。

  (三)加了一个结构性指标

  这个结构性指标指的是“农村贫困人口减少1000万以上”,同时强调“居民收入增长与经济增长基本同步”。为什么提出这样的指标?因为我们打好三大攻坚战到了最后2年,压力越来越大,所以今年把这个指标作为宏观调控指标的一部分。

  (四)货币调控目标的新变化

  我们的货币调控目标过去经常是适度宽松的中性的,在这个新的发展阶段,杠杆率较高的情况下,怎么确定目标?现在的货币政策调控开始标准化,即广义货币M2和社会融资规模增速要与国内生产总值名义增速相匹配。

  相比2018年货币政策,2019年货币政策的不同在于提出了“既强调促增长,又强调防风险”。这一两难问题也体现了我们的货币政策在操作上是比较困难的。对此,我们提出“既要把好货币供给总闸门,不搞‘大水漫灌’,又要灵活运用多种货币政策工具,疏通货币政策传导渠道,保持流动性合理充裕。”流动性合理充裕,就是说流动性不能出问题,货币政策的一个关键政策就是保持流动性充裕,不能出现流动性短缺不足导致金融波动的情况。既有宽松、放松,又要保持不出现重大的偏差,这是我们货币政策的一个明显调整。

  (五)积极的财政政策强调要加力提效

  积极的财政政策强调,既要加大力度,又要提高效率,我们可以从这几个方面来看:一是今年赤字率拟按2.8%安排,比去年预算高0.2个百分点,财政赤字2.76万亿元,其中中央财政赤字1.83万亿元,地方财政赤字9300亿元;二是中央对地方均衡性转移支付增长10.9%;三是改革完善县级基本财力保障机制,缓解困难地区财政运转压力,决不让基本民生保障出问题。

  四、热点政策解读

  (一)关于三大稳增长的政策

  第一,宏观经济政策。宏观政策总体趋于放松,是2019年宏观政策走向的特点。一是明显加大减税降费力度,包括减税降费的力度明显加大,规模更大,“深化增值税改革,将制造业等行业现行16%的税率降至13%,将交通运输业、建筑业等行业现行10%的税率降至9%”;“明显降低企业社保缴费负担,下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例,各地可降至16%”;“确保减税降费落实到位,全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元”。二是提高金融政策的精准有效性,包括“着力缓解企业融资难融资贵问题,加大对中小银行定向降准力度,释放的资金全部用于民营和小微企业贷款,今年国有大型商业银行小微企业贷款要增长30%以上”;“有效发挥地方政府债券作用。今年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元,比去年增加8000亿元”。

  第二,强调激发市场活力对稳增长的关键作用。“把市场主体的活跃度保持住、提上去,是促进经济平稳增长的关键所在。要深化‘放管服’改革,推动降低制度性交易成本,下硬功夫打造好发展软环境。”“活跃度”是促进经济平稳增长的关键所在,稳增长要靠激发市场主体的活力,即从微观上激发活力,而不是靠大规模的货币扩张或投资。这是稳增长在今年政府工作报告中与过去相比深化发展了的一个思路,具体有以下几点不同:

  一是以简审批优服务便利投资兴业。简审批是指审批要简化,优服务便利投资是指降低创业成本、提高创业便利,其中特别提到了进一步缩减市场准入的负面清单,即“扩大市场准入,推动‘非禁即入’普遍落实”。2019年是深化“放管服”新的一年,我们在这方面下功夫,实际上是为了优化发展的软环境。全球的营商环境都在比赛,我们在不断改善,但离高标准、市场发展需要还有很大差距,所以要进一步深化“放管服”改革。

  二是以公正监管促进公平竞争。今年政府工作报告特别强调公平竞争、公平环境。国家层面的重点在于制定统一的监管规则和标准,地方政府则要把主要的力量放在公正监管上、公正执法上、公正制定标准。

  三是以改革推动降低涉企收费。给企业降费,不仅要降低融资成本,还要降低其他成本,如“深化电力市场化改革,深化收费公路制度改革,继续清理规范行政事业性收费”。

  第三,扩大内需政策。扩大内需政策的重点是两个部分,首先是扩大消费,其次是扩大投资,因为现在我们内需最大潜力是消费,消费也是经济增长的主要推动力。所以,把消费稳住,使消费的潜力得到发挥,毫无疑问是一个关键点。要推动消费稳定增长,我们需要做到以下几个重点:一是多措并举促进城乡居民增收,增强消费能力;二是要顺应消费需求的新变化,多渠道增加优质产品和服务供给,加快破除民间资本进入的堵点;三是大力发展养老特别是社区养老服务业;四是加快发展多种形式的婴幼儿照护服务;五是发展壮大旅游产业;六是稳定汽车消费;七是发展消费新业态新模式,促进线上线下消费融合发展;八是健全农村流通网络,支持电商和快递发展;九是加强消费者权益保护,让群众放心消费、便利消费。

  第二个方面是扩大投资。要合理扩大有效投资,我们需要做到以下几个重点:一是加大城际交通、物流、市政、灾害防治、民用和通用航空等基础设施投资力度;二是创新项目融资方式,适当降低基础设施等项目资本金比例,用好开发性金融工具,吸引更多民间资本参与重点领域项目建设;三是政府要带头讲诚信守契约,决不能“新官不理旧账”,对拖欠企业的款项年底前要清偿一半以上,决不允许增加新的拖欠。

  (二)关于稳就业的政策

  稳就业的政策主要是解决结构性就业的问题。我们已经实现了充分就业,但更需要保持住。所以,今年的稳就业政策主要是这五个方面:

  一是扎实做好高校毕业生、退役军人、农民工等重点群体就业工作,加强对城镇各类就业困难人员的就业帮扶。对招用农村贫困人口、城镇登记失业半年以上人员的各类企业,三年内给予定额税费减免。

  二是加强对灵活就业、新就业形态的支持。

  三是坚决防止和纠正就业中的性别和身份歧视。

  四是实施职业技能提升行动,从失业保险基金结余中拿出1000亿元,用于1500万人次以上的职工技能提升和转岗转业培训。

  五是加快发展现代职业教育,既有利于缓解当前就业压力,也是解决高技能人才短缺的战略之举。改革完善高职院校考试招生办法,鼓励更多应届高中毕业生和退役军人、下岗职工、农民工等报考,今年大规模扩招100万人。我们要以现代职业教育的大改革大发展,加快培养国家发展急需的各类技术技能人才。

  (三)关于创新发展、培育强大新动能的新举措

  第一,推动传统产业改造提升。一是促进先进制造业和现代服务业融合发展,加快建设制造强国。制造业的发展跟服务业的升级、发展紧密相关,二产要三产化,三产能给二产提供强有力的支持,所以要抓住这个特点,把这两个主要先进产业融合起来。

  二是打造工业互联网平台,拓展“智能+”,为制造业转型升级赋能。

  三是支持企业加快技术改造和设备更新,将固定资产加速折旧优惠政策扩大至全部制造业领域。过去强调扩大投资的外延,现在强调扩大投资的内延,即技术设备更新,将固定资产加速折旧优惠政策扩大至全部制造业领域。

  四是强化质量基础支撑,推动标准与国际先进水平对接,提升产品和服务品质,让更多国内外用户选择中国制造、中国服务。中国制造在世界上树立了强大优势,现在还要树立服务的优势。

  第二,促进新兴产业加快发展。一是深化大数据、人工智能等研发应用,培育新一代信息技术、高端装备、生物医药、新能源汽车、新材料等新兴产业集群,壮大数字经济。

  二是坚持包容审慎监管,支持新业态新模式发展,促进平台经济、共享经济健康成长。加快在各行业各领域推进“互联网+”。“互联网+”不只是加工业,还有公共服务、监管等,一切产业都需要互联网化。

  三是加强移动基础设施建设,既要普及又要降费。实际上降费的过程也是普及的过程。

  第三,提升科技支撑能力。进一步提高基础研究项目间接经费占比,开展项目经费使用“包干制”改革试点,不设科目比例限制,由科研团队自主决定使用。

  (四)关于两大调结构战略的新亮点

  第一,乡村振兴。乡村振兴有四个亮点:一是打好精准脱贫攻坚战,即用好教育这个阻断贫困代际传递的治本之策;二是抓好农业特别是粮食生产,即推动一二三产业融合发展,根治农民工欠薪问题,抓紧制定专门行政法规;三是扎实推进乡村建设,即推进“厕所革命”、垃圾污水治理,建设美丽乡村;四是全面深化农村改革,即推广农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点成果。

  第二,区域协调发展。区域协调发展有两个亮点:一是优化区域发展格局,即将长三角区域一体化发展上升为国家战略,编制实施发展规划纲要;二是深入推进新型城镇化,即更好解决群众住房问题。城镇老旧小区量大面广,要大力进行改造提升,更新水电路气等配套设施,支持加装电梯,健全便民市场、便利店、步行街、停车场、无障碍通道等生活服务设施。

  (五)关于加强污染防治和生态建设的重点

  加强污染防治和生态建设的重点一共有三大方面:

  第一,持续治理污染防治。一是加强工业、燃煤、机动车三大污染源治理;二是强化水、土壤污染防治;三是改革创新环境治理方式。避免处置措施简单粗暴、一关了之。

  第二,壮大绿色环保产业。一是加快火电、钢铁行业超低排放改造;二是推进煤炭清洁化利用;三是促进资源节约和循环利用,推广绿色建筑。

  第三,加强生态系统的保护修复。这是一个长期的任务,要重点推进。

  (六)关于改革开放的重点

  第一,深化重点领域改革。一是加快国资国企改革,推进国有资本投资、运营公司改革试点;二是按照竞争中性原则,下大气力优化民营经济发展环境;三是深化财税金融体制改革,加大预算公开改革力度,稳步推进房地产税立法,发展民营银行和社区银行,改革完善资本市场基础制度,加强金融风险监测预警和化解处置。

  第二,推进全方位的对外开放。要更加注重规则等制度型开放,以高水平开放带动改革全面深化。一是促进外贸稳中提质,引导加工贸易转型升级、向中西部转移;二是加大吸引外资力度,允许更多领域实行外资独资经营,赋予自贸试验区更大改革创新自主权,增设上海自贸试验区新片区,推进海南自贸试验区建设、探索建设中国特色自由贸易港,支持国家级经开区、高新区、新区开展自贸试验区相关改革试点;三是推动共建“一带一路”,加强国际产能合作,拓展第三方市场合作,促进贸易和投资自由化便利化。

  (七)关于加快发展社会事业、更好保障和改善民生的重点

  第一,发展更加公平、更有质量的教育。一是发展“互联网+教育”,通过网络教育、远程教育等新的教育方式进行变革;二是推进一流大学和一流学科建设,也就是说我们现在要跟国际对标,这个“一流”是世界一流。

  第二,保障基本医疗卫生服务。主要是促进社会办医,提高医疗服务的社会化水平。

  第三,完善社会保障制度和政策。这些年年都在做,也都在不断进步。

  第四,丰富人民群众的精神文化生活。这两年政府工作报告特别提到文化生活,各级政府工作也都越来越重视,因为文化旅游业、文化产业的发展是经济发展到一定阶段后的必然要求。

  第五,加强和创新社会治理。这一点的内容大多数也都是过去提过的,是一个持续的工作。